Kembalinya Vietnam ke energi batubara membahayakan transisi energi terbarukan

Vietnam harus menyusun insentif untuk melakukan energi terbarukan yang cost-competitive, kata IEEFA.

Versi konsep baru dari Power Development Master Plan 8 (PDP8) Vietnam yang banyak tertunda mulai beredar awal bulan ini [September 2021] dengan revisi yang menempatkan transisi energi yang diawasi ketat oleh negara itu sedang berada dalam risiko. Dengan perubahan yang mengejutkan, para perencananya telah meningkatkan target kapasitas terpasang untuk daya berbahan bakar batubara sebesar 3 gigawatt (GW) menjadi 40GW pada 2030, dengan tambahan sekaligus yang terakhir, sebesar 10GW akan dikerahkan pada 2035. Untuk memberikan ruang bagi poros ini kembali ke energi batubara, para perencana mengorbankan sebanyak 6GW tenaga angin yang diharapkan akan online pada 2030. Angin lepas pantai telah dihapus sepenuhnya  dari skenario kasus dasar PDP8.

Antara 2016 hingga 2020, sponsor proyek pembangkit listrik tenaga batu bara hanya memberikan 52% dari kapasitas yang diharapkan dalam rencana induk, merusak keamanan pasokan listrik untuk ekonomi Vietnam yang tumbuh cepat. Bagi perencana energi Vietnam, pelajaran dari kesalahan ini masihlah segar. Dengan memilih untuk terus maju bersama pipeline tenaga batubara yang diperluas, Vietnam berisiko menghindari sponsor proyek bersih yang diakui secara global yang memiliki kredibilitas dalam memberikan proyek yang kompetitif dengan biaya.

Perencana energi Vietnam mungkin telah meremehkan dampak strategis dari ketergantungan sektor ini pada pembiayaan luar negeri dan tren membentuk kembali aliran modal global. Khususnya untuk setiap rencana peluncuran daya energi batubara baru yang ambisius akan merasakan dampak dari perubahan kebijakan. Perubahannya termasuk pemutusan akses ke modal untuk proyek-proyek tenaga batubara baru yang sebelumnya beralih ke pemerintah dan bank-bank Asia dan Amerika Utara untuk pembiayaan.

Berdasarkan perubahan dalam kebiasaan peminjaman pasar modal ini, perkiraan kapasitas batubara yang sekarang diharapkan akan online dalam rancangan PDP8 tampaknya tidak realistis. Dari 30GW daya berbahan bakar batubara dalam pipeline, IEFA memperkirakan hanya kurang dari 12GW yang termasuk dalam kapasitas dapat direalisasikan karena mereka mewakili proyek-proyek yang sudah dalam pembangunan atau telah mencapai penutupan keuangan. 19GW yang tersisa harus menghadapi tes dari mandat investasi yang lebih sadar akan dampak terhadap lingkungan sekitarnya, yang baru-baru ini dilaksanakan oleh investor dan pemerintah global. Eksodus lembaga kredit ekspor Jepang dan Korea Selatan dan bank-bank besar dari pembiayaan batubara menimbulkan tantangan khusus bagi ambisi baru Vietnam untuk terus mencari pendanaan untuk kesepakatan batubara yang bertentangan dengan komitmen publik yang dipantau dengan cermat.

Pendanaan energi batubara Vietnam - sebuah ulasan

Pemerintah Jepang, Korea Selatan, dan Cina, melalui lembaga kredit ekspor dan bank kebijakan mereka, telah memfasilitasi kredit yang dijamin negara untuk proyek-proyek tenaga batubara di Vietnam demi mendukung pemasok dan kontraktor peralatan mereka.

Tinjauan terhadap 12 proyek pembangkit listrik tenaga batu bara yang menyimpulkan pengaturan pembiayaan antara 2015-2021 saja menunjukkan bahwa sepuluh di antaranya didukung oleh pembiayaan publik dari Jepang, Korea Selatan, dan Cina. Pembiayaan ini terlepas dari sponsor dan kepemilikan proyek.

Ketergantungan pada pendanaan asing mencerminkan peran terbatas yang dimainkan bank domestik dalam mendukung pembangkit listrik tenaga batu bara Vietnam karena mereka dibatasi oleh pendanaan jangka panjang yang tidak memadai, suku bunga tinggi, dan batas peminjam tunggal. Dalam beberapa kasus ketika mereka terlibat, bank-bank — biasanya empat bank milik negara mayoritas — telah bermitra untuk memenuhi batas paparan sektoral dan klien tunggal.

Dengan pendanaan domestik yang terbatas, para pembuat kebijakan Vietnam akan menghadapi skenario pendanaan yang jauh lebih tidak akomodatif secara internasional. Pemerintah Jepang, Korea Selatan, dan Cina harus menghadapi reaksi keras dari para investor global, manajer aset, dan aktivis karena rekam jejak iklim mereka yang buruk dan dukungan mereka untuk mencemari pembangkit listrik tenaga batu bara di negara-negara berkembang, termasuk Vietnam, selama dekade terakhir.

Komunitas investasi global makin fokus terkait bagaimana lembaga-lembaga ini menerapkan kebijakan keluar batubara mereka. Bahkan jika diizinkan, perencana energi Vietnam harus sadar atas fakta bahwa pembangkit listrik tenaga batu bara yang mereda akan memiliki biaya dan risiko kinerja yang jauh lebih tinggi, kemungkinan membuat tarif listrik menjadi mahal bagi EVN dan para pembayar tarifnya.

Cina: pemberi pinjaman yang merupakan pilihan terakhir?

Sampai baru-baru ini, pandangan default dari para analis lokal adalah bahwa bank-bank Cina dan penyedia peralatan mereka akan mengisi kesenjangan pendanaan yang ditinggalkan oleh rekan-rekan mereka di Asia Utara. Hal ini sudah menjadi suatu taruhan yang berisiko tinggi, dan pidato Presiden Xi Jinping di Majelis Umum PBB pada 21 September telah menurunkan peluang lebih jauh.

Mengikuti jejak rekannya dari Korea Selatan, Xi membuat deklarasi resmi di podium internasional bahwa Cina akan "tidak membangun proyek pembangkit listrik tenaga batu bara baru di luar negeri" ketika meningkatkan dukungan bagi negara-negara berkembang untuk mengembangkan energi hijau dan rendah karbon.

Data menunjukkan bahwa investasi proyek batubara luar negeri Cina telah menyusut sejak 2015, tanpa investasi baru pada paruh pertama 2021. Pada bulan Juli, bank terbesar Cina, Industrial and Commercial Bank of China, mengumumkan penarikannya dari proyek pembangkit listrik tenaga batubara senilai US$3 miliar di Zimbabwe, menandai pertama kalinya "sebuah bank Cina secara proaktif meninggalkan proyek pembangkit bertenaga batu bara".

Beberapa proyek terkenal di Vietnam dapat melihat nasib mereka terancam, termasuk Nam Dinh 1, Song Hau 2, An Khanh Bac Giang, Cong Thanh, dan Vinh Tan 3. Proyek-proyek itu masih dalam tahap pra-investasi tetapi dengan dukungan yang sebelumnya dikonfirmasi dari bank atau sponsor Cina.

Masih harus dilihat bagaimana Cina akan menerapkan strategi keluar dari energi batubara di luar negeri.

Dengan kumpulan modal yang jauh lebih sempit, pejabat senior Vietnam dapat menempatkan diri mereka pada posisi yang tidak diinginkan di meja negosiasi dengan menyimpan ekspektasi yang keliru. Pembuat kebijakan juga harus mengharapkan pertanyaan tentang apakah pemerintah Vietnam dan EVN siap untuk menawarkan persyaratan konsesi untuk menyelesaikan proyek batubara ini guna mengimbangi kenaikan biaya pengurangan karbon yang dapat merusak persyaratan pembiayaan proyek yang telah ditetapkan secara tradisional.

Hal ini menimbulkan pertanyaan canggung tentang bagaimana regulator akan menangani bagian-bagian baru yang bergerak dalam teka-teki pembiayaan batubara. Apakah mereka akan memiliki wewenang untuk melindungi sponsor proyek dari skema perdagangan emisi Vietnam yang akan datang, dan sebagai akibatnya berpotensi membatasi efektivitas pasar, atau akankah mereka menerima biaya listrik yang lebih tinggi dan disesuaikan dengan emisi?

Rencana untuk mengembangkan aset pembangkit listrik tenaga batu bara secara internal juga harus ditimbang dengan hati-hati. Tidak seperti rekan-rekannya dari Indonesia atau Filipina, EVN tidak memiliki kemewahan mengakses pasar modal internasional untuk pendanaan murah, mengingat peringkat kredit berdaulat rendah Vietnam. Sama pentingnya dengan yang sebelumnya, investor global juga akan enggan untuk mendukung komitmen EVN untuk mengunci batubara pada saat alternatif energi bersih yang juga kompetitif dalam biayanya telah tersedia.

Memilih Solusi yang Tepat

Pivot pemerintah Vietnam kembali ke batubara menimbulkan pertanyaan tentang apakah para internal utama sudah mengerti tentang ekonomi baru dari transisi energi. Tekanan biaya adalah masalah kebijakan yang wajar, tetapi tampaknya perencana PDP8 telah membuat kesalahan pemodelan yang umum dengan berfokus pada menu sempit dengan pilihan pembangkit yang usang dan mengabaikan opsi system-level yang meningkatkan hasil ekonomi jangka panjang bagi konsumen.

Secara khusus, mereka telah memilih tenaga batubara pada nilai nominalnya, mengabaikan eksternalitas dan meremehkan risiko yang terkait dengan pengembangan dan penggunaan emisi yang merupakan sebuah daya energi yang berat.

Alih-alih memilih strategi beban dasar saja yang bergantung pada lebih banyak pembangkit listrik tenaga batu bara, Vietnam harus berfokus pada pembuatan kebijakan yang memberi insentif kepada pasar untuk menghasilkan energi terbarukan yang lebih hemat biaya. Kurangnya eksperimen dengan lelang terbalik untuk tenaga surya dan angin baru ditambah penyimpanan telah merampas EVN dari opsi yang lebih hemat biaya untuk pengembangan sistem.

Untuk ekonomi yang dinamis yang sangat terekspos pada investasi global dan pasar konsumen, Vietnam memiliki banyak keuntungan dengan membangun kredibilitas untuk upaya dekarbonisasi. Kumpulan keuangan berkelanjutan yang berkembang berpotensi untuk membuka sumber modal baru yang dibutuhkan Vietnam demi meningkatkan energi terbarukan dan infrastruktur jaringan untuk menghasilkan listrik yang andal dan terjangkau.

Selama setahun terakhir, Vietnam telah mendominasi berita utama sebagai negara Asia Tenggara di mana investor percaya telah membuat langkah terbesar dalam adopsi energi terbarukan. Ada kesepakatan luas bahwa kemajuan yang mantap pada pengurangan dan reformasi pasar tenaga akan membuka pintu bagi investasi yang lebih besar yang menawarkan persyaratan yang lebih kompetitif dengan biaya.

Dengan COP26 Konferensi Perubahan Iklim Perserikatan Bangsa-Bangsa yang akan datang, poros kembalinya Vietnam ke batubara tampaknya pasti akan menimbulkan pertanyaan yang tidak nyaman tentang apakah para pembuat kebijakan Vietnam telah salah menilai tren politik dan keuangan global. Sampai PDP8 mendapatkan persetujuan terakhirnya, masih ada kesempatan yang terbatas bagi mereka untuk meluruskan.

Apa yang dikatakan para analis:

Senior Analyst Rystad Energy, Harshid Sridhar

Sementara fokus pada energi terbarukan masih aktif, sepertinya Vietnam sedang mencoba untuk melakukan lindung nilai posisinya dengan perbankan pada beberapa penambahan pembangkit bertenaga batubara untuk mendukung persyaratan daya beban dasarnya. Ini karena, terlepas dari sifatnya yang bersih, energi terbarukan masih memiliki faktor kapasitas yang lebih rendah dan sifat variabelnya mengarah pada masalah operasional dengan grid.

Masa depan proyek pembangkit listrik tenaga batu bara yang bergantung pada dana Tiongkok merupakan proyek yang tidak jelas dan dapat menyebabkan pembatalan. Dengan defisit dalam opsi pembiayaan lokal, penambahan pabrik berbasis batubara jelas menantang. Implikasi pajak karbon pun merupakan salah satu keprihatinan bagi Vietnam.

Sementara Ministry of Industry and Trade mengklaim bahwa rancangan tersebut masih terbuka untuk masukan dan revisi yang berikutnya sebelum memasuki persetujuan akhir, serta masih harus dilihat bagaimana mereka akan mengamankan rencana ekspansi mereka, terutama tentang membiayai pabrik batubara. Tingkat kerugian jangka pendek yang harus ditanggung untuk mengamankan keamanan dan stabilitas energi jangka panjang harus dinilai dengan cermat.

Senior Research Analyst on Renewable Energy Rystad Energy, Minh K Le

Vietnam tidak akan melihat kenaikan energi terbarukan seperti yang telah terlihat dalam beberapa tahun terakhir, terutama karena penghapusan kebijakan FiT secara bertahap. Sebagian besar pertumbuhan akan tergantung pada apa kebijakan tindak lanjutnya. Lelang terbalik akan menjadi yang terbaik ke depan. Standar Portofolio Terbarukan dan CfD / Feed-in-Premium tidak benar-benar berlaku untuk Vietnam, karena masih tidak memiliki sebuah tempat pada pasar dan sifatnya masih cukup terpusat. Meskipun demikian, lelang harus dirancang dengan baik, ada lelang yang gagal dan banyak juga yang cukup sukses, sehingga banyak pengalaman belajar untuk Vietnam di bidang ini. Sementara saat ini rancangan PDP8 tampaknya tidak menguntungkan untuk energi terbarukan, hal-hal masih dapat berubah dalam beberapa tahun mendatang tergantung pada kemajuan banyak proyek listrik (pabrik termal, pabrik terbarukan, dan perluasan / peningkatan jaringan).

Hal ini tentu sudah tidak layak melihat kemajuan banyak pembangkit listrik tenaga batu bara yang sudah ada di PDP7 dan masih tertunda.  Salah satu faktor penting yang tidak menolong energi terbarukan adalah pertumbuhannya yang sangat besar dalam beberapa tahun terakhir. Perkembangan yang tidak terkendali ini menempatkan beban tinggi pada jaringan transmisi dan menyebabkan banyak pembangkit dibatasi dan ekonomi proyek terpengaruh. Jadi untuk memiliki lebih banyak instalasi yang terbarukan, jaringan transmisi juga harus ada.

Vietnam juga harus mulai mempertimbangkan opsi penyimpanan energi. Dan selain pendanaan untuk pembangkit listrik tenaga batu bara, tekanan politik dan lingkungan, kenaikan harga batubara dan gas pun harus dipertimbangkan.

Consulting Manage Asia Clean Energy Partners, Nancy Nguyen

Dengan menambahkan lebih banyak batubara ke bauran energi negara, Vietnam akan kehilangan kemungkinan untuk mengarahkan kebijakannya ke jalur pengembangan daya yang kompatibel dengan batas suhu 1,5 Perjanjian Paris. Emisi CO2 dari batubara di Vietnam telah melonjak hampir 700% dalam sepuluh tahun, dari 20 juta ton pada 1999 menjadi 135 juta ton pada 2019. Target emisi Vietnam saat ini tampaknya sangat tidak mencukupi, membawa negara itu lebih dekat ke skenario pemanasan 4 derajat Celcius jika Vietnam tidak mengambil tindakan untuk menetapkan target yang lebih ambisius.

Rumah perdagangan Jepang, Mitsubishi Corp., memutuskan untuk menarik diri dari proyek pembangkit listrik tenaga batu bara senilai $2 miliar di Vietnam pada bulan Februari 2021. Tidak jelas bagaimana Pemerintah Vietnam akan membiayai pengembangan kapasitas daya batubara yang diusulkan. Satu kemungkinan adalah memobilisasi keuangan publiknya. Selama lima tahun terakhir, Vietnam telah berhasil mengelola utang publiknya dengan baik, dari tingkat yang sangat tinggi yaitu 63,7% dari PDB pada 2016 menjadi 55% dari PDB pada akhir 2020. Akan tetapi, menginvestasikan keuangan publik dalam aset yang terdampar seperti tenaga batubara daripada langkah-langkah untuk meningkatkan daya saing, meningkatkan infrastruktur, meningkatkan investasi, atau meningkatkan pendidikan akan menyebabkan dampak negatif jangka panjang pada perekonomian negara.

Dalam keadaan apapun Vietnam tidak boleh melanjutkan proposal saat ini dalam PDP 8 yang direvisi. Ada seruan internasional yang berkembang, termasuk oleh International Energy Agency, untuk penghentian segera bahan bakar fosil. Pesatnya perkembangan proyek-proyek energi terbarukan di Vietnam selama setahun terakhir telah memberikan tekanan besar pada infrastruktur jaringan yang usang di negara itu dan manajemen jaringan yang menyebabkan kelebihan jaringan. Tetapi, hal ini tidak membenarkan keputusan untuk kembali ke batubara demi mempertahankan permintaan yang terus meningkat. Pasar modal sekarang memiliki nilai sebesar $200 triliun secara global, dan investor ingin berinvestasi dalam proyek infrastruktur rendah atau nol emisi karbon. Dengan memilih untuk mengembangkan lebih banyak pembangkit listrik tenaga batu bara, Vietnam akan menghadapi risiko yang signifikan karena modal luar negeri untuk membiayai pembangkit batu bara akan makin sulit diperoleh dan kemungkinan akan mahal. Dan di samping itu, Vietnam tidak akan dapat memanfaatkan kumpulan keuangan berkelanjutan yang membengkak yang diperlukan untuk membangun lebih banyak saluran transmisi bertegangan tinggi dan memperluas infrastruktur jaringan, yang akan membantu mengurangi kemacetan jaringan dan mengintegrasikan energi terbarukan.