Celah kebijakan di Filipina membuat para analis frustrasi tentang potensi daya listriknya

Tangkapan besar mengintai di balik daya tariknya dan membuat investor takut.

Mengikuti negara-negara tetangganya, Filipina mencoba beralih ke sumber energi terbarukan dan perlahan-lahan melepaskan ketergantungannya pada batubara, minyak, dan gas. Pasar di negara tersebut, secara teori, merupakan peluang bagus bagi investor Thailand dan Indonesia, tetapi daya tarik investasi tersebut dirusak oleh celah kebijakan yang justru menentang atau berlawanan dengan adanya potensi besar tersebut.

Salah satu bukti daya tarik investasi di Filipina adalah pengiriman modul 92,5MW dari produsen Cina, JA Solar Holdings. Ini pertama kalinya JA Solar masuk ke pasar energi terbarukan Filipina dan mewakili pandangan analis bahwa produsen tenaga surya Cina akan beralih ke pasar energi terbarukan Asia yang berkembang pesat, untuk mengimbangi beberapa kelebihan kapasitas di pasar domestik mereka. Developer energi terbarukan, Conergy, juga mengumumkan bahwa pada Oktober 2015 mereka akan mengembangkan kapasitas tenaga surya lebih dari 200 MW di seluruh Filipina.

 "Kami sebelumnya telah mencatat dalam analisis kami bahwa masalah pasokan listrik yang sedang berlangsung di Filipina akan secara bertahap meningkat selama beberapa tahun mendatang karena jaringan proyek listrik yang kuat akan diluncurkan. Meskipun proyek didominasi oleh batubara, proyek untuk energi terbarukan juga menguat, dengan adanya peraturan yang kuat untuk menarik developer energi terbarukan ke pasar," kata Georgina Hayden, senior energy & infrastructure analyst, BMI Research.

Tony Segadelli, managing director dari perusahaan konsultan, OWL Group, setuju bahwa pemerintah sangat mendukung investasi, khususnya dari tingkat pemerintahan tertinggi di mana diakui bahwa kurangnya kemajuan di sektor tenaga listrik dapat menjadi hambatan bagi investasi internasional di sektor lain. EPIRA (Electric Power Industry Reform Act) tahun 2001 membawa tingkat transparansi yang tinggi ke pasar listrik, yang harus didorong. “Pada 2015 ada dorongan untuk mencabut EPIRA karena dianggap bertanggung jawab atas tingginya harga listrik pada saat pasokan rendah. Untungnya pemerintah menolak langkah ini dan sementara ada beberapa upaya perubahan peraturan, walausebagian besar tetap utuh,” tambahnya.

Pasar dideregulasi menawarkan beberapa manfaat bagi investor dalam hal akses pasar, meskipun ini disertai kompleksitas perizinan dan sejumlah besar persetujuan yang diperlukan untuk dapat melanjutkan proyek-proyek di tingkat lokal. Pemerintah baru-baru ini mengumumkan pengetatan standar emisi untuk pembangkit batubara, yang menjadikannya sesuai dengan standar internasional, kata Segadelli.

Pemerintah tampaknya berkomitmen untuk memperluas industri energi terbarukan domestik dan telah menerapkan sejumlah kebijakan untuk mendorong investasi. Ini termasuk insentif pajak, bebas bea impor peralatan, program feed-in tariff (FIT), pengukuran bersih dan kuota utilitas - di antara peraturan lainnya. Lebih lanjut, kata Hayden, Filipina memiliki beberapa tarif listrik tertinggi di kawasan Asia Tenggara, yang memungkinkan adanya pengembalian yang menarik bagi calon developer.

Emmanuel P. Bonoan, vice chairman and COO di KPMG R. G. Manabat & Co., mengatakan bahwa karena adanya fundamental ekonomi yang kuat, iklim investasi di Filipina telah meningkat secara signifikan dalam beberapa tahun terakhir. Ekonomi, sebagaimana diukur dalam Gross Domestic Product, tumbuh sebesar 6,1% pada tahun 2014 dan 5,8% pada tahun 2015, salah satu tingkat pertumbuhan tertinggi di wilayah ASEAN. Negara ini juga secara konsisten meningkatkan peringkatnya dalam survei daya saing global utama. Filipina menduduki peringkat kelima di 2015-2016 Global Competitiveness Index dari World Economic Forum dan berada diurutan ke-47 dari 140 negara didunia. Filipina juga meningkatkan peringkatnya ke urutan keenam dalam 2016 Index of Economic Freedom dari Heritage Foundation, dan menempati peringkatan ke-70 dari 186 negara didunia.

"Iklim investasi yang lebih baik dapat dicapai dengan peningkatan institusi pemerintah, investasi dalam infrastruktur strategis, melonggarkan pembatasan kepemilikan asing, dan merasionalisasi undang-undang pajak," katanya.

Inilah tujuannya

Skenario ini tampaknya cukup layak dan menarik bagi investor, tetapi Roberto S. Verzola, executive director, Center for Renewable Electricity Strategies (CREST), berpikir sebaliknya.

Skenario "business-as-usual" dari Philippine Energy Plan’s 2012-2030 mengharapkan permintaan puncak meningkat menjadi 23.158 MW pada tahun 2030. Untuk memenuhi permintaan puncak ditambah margin cadangan yang diperlukan, kapasitas minimal 25.788 MW harus tersedia pada tahun itu.

Flor Tarriela, Chairman dari PNB dan Trustee dari FINEX menambahkan bahwa secara historis, permintaan telah melampaui pasokan. Saat ini ada keseimbangan penawaran-permintaan yang ketat. Filipina dibagi lagi menjadi jaringan listrik Luzon, Visayas dan Mindanao, masing-masing dengan power supply yang berbeda untuk mendukung permintaan regional. Jaringan dari Luzon dan Visayas saling berhubungan, sehingga ketika terjadi kelebihan daya, dapat diekspor untuk menutupi kekurangan daya di jaringan yang lain. Namun jaringan di Mindanao, tetap terisolasi dan berdiri sendiri.

“Pasokan daya harus dapat memenuhi (i) permintaan puncak dan (ii) persyaratan cadangan. Permintaan puncak mewakili kebutuhan daya tertinggi yang terdaftar selama jam sibuk di antara pukul 11 siang dan 2 malam dan biasanya merupakan yang tertinggi selama bulan-bulan di musim panas. Persyaratan cadangan adalah daya siaga jika terjadi pemadaman paksa yang tidak terduga dari fasilitas pembangkit listrik utama,” kata Tarriela.

Bonoan juga menunjukkan bahwa negara tersebut telah menargetkan untuk beralih ke energi terbarukan tetapi perubahan itu terlalu lama untuk terjadi. Ini karena modal untuk pabrik seperti batubara dan diesel relatif lebih murah (berdasarkan per MW) daripada pabrik RE. Biaya bahan bakar juga menurun dalam beberapa tahun terakhir, yang mana membuat pembangkit listrik tenaga panas bumi lebih kompetitif. Pembangkit listrik konvensional juga diperlukan untuk menjaga keseimbangan dalam jaringan, terutama ketika RE datang dalam bentuk tenaga angin, tenaga air dan tenaga surya. Tantangan lain adalah bahwa insentif dalam bentuk FIT tetap terbatas karena pemerintah menetapkan "target" (yang telah ditafsirkan oleh industri sebagai "batas") pada kapasitas pembangkit yang akan diberikan tarif FIT. Proyek RE yang melebihi kapasitas FIT yang disetujui harus dijual melalui WESM, dan dengan demikian tunduk pada volatilitas harga pasar listrik. Tantangan lain termasuk proses yang lambat dan panjang yang diantaranya melibatkan studi kelayakan, penawaran, perizinan, izin lingkungan, dan persetujuan untuk proyek-proyek yang berlokasi di wilayah masyarakat adat. 

Rintangan besar

Segadelli berkomentar bahwa birokrasi menjadi perhatian bagi semua pelaku industri dan diakui sebagai sumber frustrasi bagi developer. Sayangnya, karena kerangka peraturan dan tata kelola, beberapa ada muatan kepentingan pribadi, dan publik menerima korupsi sebagai kesimpulan yang hampir pasti. “Memecah siklus ini sangatlah sulit, terutama di mana setiap tantangan terhadap sistem dapat diikat di pengadilan selama bertahun-tahun. Pemerintah yang kuat mungkin dapat mengembangkan koordinasi pusat, tetapi hal ini akan seterusnya menjadi masalah. Untuk perusahaan konsultan, tantangan terbesar adalah pada perlambatan di pasar dikarenakan developer dan investor mengadopsi strategi wait and see sampai kebijakan pemerintah yang baru dikembangkan. Kemungkinan akan memakan waktu beberapa bulan sebelum ada kejelasan tentang ini,” tambahnya.

Verzola mengatakan bahwa dengan penambahan kapasitas 1.767MW, rencana tersebut masih membutuhkan penambahan baru 11.400 MW selama periode perencanaan, untuk membawa total kapasitas pada tahun 2030 menjadi 27.714 MW. Ini adalah 1.926 MW di atas pasokan yang diperlukan 25.788 MW, mungkin untuk meng-cover  berhentinya operasi pembangkit listrik yang sudah tua.

“Jika kita mengurangi permintaan menggunakan langkah-langkah efisiensi energi dan menutupi permintaan yang diperkecil hanya dengan energi terbarukan, maka permintaan puncak akan meningkat lebih lambat dari biasanya dan penambahan hanya dengan energi terbarukan, akan cukup hingga 2030 untuk memenuhi permintaan puncak ditambah persyaratan cadangan sebesar 670 MW, berdasarkan rencana pemerintah yang ada pada tahun 2012,”tegasnya.

"Sedihnya, pemerintah Filipina malah memberikan izin konstruksi 23 pabrik batubara yang dijadwalkan berlangsung hingga setidaknya tahun 2020, menyia-nyiakan peluang emas bagi negara itu untuk menunjukkan kepada dunia bagaimana membuat transisi energi awal untuk listrik terbarukan."

Tarriela juga menjelaskan bahwa prospek penawaran-permintaan sangat penting secara umum, salah satu perhatian utama investor dan bank yang membiayai proyek-proyek listrik adalah risiko pasar bahwa akan ada pasokan listrik yang melimpah sehingga pembangkit listrik tidak akan dapat memperoleh jaminan pembeli listrik, di mana pembangkit listrik mungkin harus menjualnya di pasar terbuka dengan harga di bawah standar.

“Lebih banyak pembangkit listrik dibutuhkan. Dukungan sektor perbankan untuk membiayai proyek-proyek listrik sangat penting untuk memastikan bahwa persyaratan daya secara keseluruhan ditangani. Bank, bagaimanapun, harus berhati-hati untuk melanjutkan dengan hati-hati, karena setiap perlambatan permintaan pasar dapat menyebabkan kelebihan pasokan. Pembangkit listrik yang akan dibiayai perlu memberikan rencana bisnis yang dapat diterima untuk mengatasi risiko pasar. Biaya daya tetap termasuk yang tertinggi di Asia. Jika biaya dayanya dapat dikurangi, kita bisa berekspektasi bahwa Filipina menjadi lebih menarik untuk bisnis,” komentar Tarriela.

Fernando Vidaurri dari Dezan Shira & Associates, sependapat dengan pandangan Verzola, mengatakan bahwa salah satu alasan energi terbarukan mengalami pertumbuhan yang lambat adalah karena investasi dalam industri ini dilihat kurang menguntungkan dibanding bahan bakar fosil.

“Selain biaya, investasi telah dipengaruhi oleh proses persetujuan yang lambat. Untuk alasan ini, industri tenaga surya telah mulai memberikan lebih banyak tekanan pada pemerintah untuk meningkatkan insentif investasi dan memproses izin proyek lebih cepat,” kata Vidaurri.

Apa yang harus difokuskan Filipina

Tarriela berkomentar bahwa ketika mempertimbangkan pengurangan energi yang akan bersumber dari pembangkit listrik tenaga air, terutama selama musim panas, serta dari tenaga angin dan surya, yang dianggap sebagai sumber energi intermittent, daya yang tersedia dari Luzon Grid mungkin cukup untuk memenuhi permintaan puncak tetapi tidak akan memenuhi daya cadangan.

Segadelli juga berkomentar bahwa alokasi saat ini untuk matahari dan angin di bawah FIT telah habis, dan pemerintah telah mengindikasikan perpanjangan dari program-program ini. Akan tetapi, sampai rincian kebijakan berikutnya dirilis, khususnya pada matahari dan angin, investasinya kemungkinan akan melambat selama beberapa bulan.

“Negara ini sudah memiliki industri hidro yang sehat, sejak hampir 100 tahun yang lalu, dan sejumlah besar pabrik sedang dalam pengembangan. Biomassa juga menunjukkan potensi pertumbuhan, terutama di mana unit yang lebih kecil dapat dikembangkan di area pertanian untuk mendukung kebutuhan listrik lokal,” katanya.

Pertanyaannya menganggap itu terlalu lama, meskipun tidak jelas apa arti 'terlalu lama' sebenarnya. Jika pertumbuhan matahari dan angin akan terus berlanjut, pertumbuhannya sangat eksplosif, naik dari nol hingga mendekati 1 GW pada matahari dan angin dalam waktu kurang dari 3 tahun (sebagai perbandingan, permintaan daya puncak pada tahun 2014 adalah 11,8 GW).

“Penting untuk menyadari bahwa Filipina bukan negara kaya, dan pengembangan kekuasaan telah difokuskan pada solusi berbiaya rendah, yang secara historis di Asia Tenggara berbasis batubara. Teknologi terbarukan sekarang menjadi kompetitif dengan biaya, dan dengan dukungan pemerintah yang tersedia, diadopsi dengan cepat,” Segadelli menyimpulkan.